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网上销售茶叶未办证 被处货值15倍罚款
——茶叶行政处罚行政诉讼案启示
一、 基本案情
2015年9月至2016年1月期间，林某在未取得食品生产经营许可的情况下，于英德市某街某路某大厦层销售化妆品（销售假冒伪劣商品已另案处理）和预包装茶叶，并组织人员通过网上电商平台销售预包装茶叶。
2016年1月20日，英德市某局接到投诉举报到上述销售点对其销售假冒伪劣护肤化妆品进行查处时，还查获了大批预包装茶叶，且林某已在食药监局制作的《询问调查笔录》中签名捺印确认涉案茶叶的品种、数量、重量、进货价、销售价等。
2016年10月20日，某局又向林某送达了《行政处罚事先告知书》《听证告知书》，告知其拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容，及享有陈述、申辩和申请听证的权利。但林某在法定期限内仍没有向食药监局提出陈述、申辩和申请听证。11月4日，某局对林某作出《行政处罚决定书》，决定：1.没收依法扣押的预包装茶叶数种；2.处以罚款125多万元。林某不服，于2017年3月7日向清远市某区人民法院提起行政诉讼。但因上述处罚决定未经集体讨论，且涉案茶叶货值计算有误，某局在该案诉讼中于2018年8月14日自行撤销了上述处罚决定。
2018年8月14日，某局又向林某送达了《行政处罚事先告知书》《听证告知书》，告知其拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容，及享有陈述、申辩和申请听证的权利。但林某依旧没有在法定期限内提出陈述、申辩和申请听证。随后，食药监局认为林某未取得食品生产经营许可销售茶叶的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十条第一款的规定，于同年8月23日对林某作出《行政处罚决定书》，决定：1.没收依法扣押的预包装茶叶数种；2.处以货值金额15倍的罚款201万多元，林某不服，遂于同年12月18日向清远市某区人民法院提起本案诉讼，诉称：一、行政处罚相对人不适格，原告作为该公司的员工，不应当承担行政处罚责任；二、茶叶应被认定为食用农产品，故茶叶销售无需办理生产经营许可证、食品流通许可证；三、在《中华人民共和国食品安全法》没有对网络食品销售者规定并明确责任的前提下，食药监局错误理解并类推适用法律，极不合理；四、涉案茶叶价格没有经过第三方鉴定机构鉴定，该价格不能作为行政处罚的基础依据；五、食药监局滥用行政自由裁量权，明显违反公正和过罚相当原则；综上，请求撤销被告作出的行政处罚。
二、法律分析
一、根据相关证据材料显示，林某在食药监局对其制作的两次《询问调查笔录》中均承认其经营的网店在未取得食品生产经营许可的情况下销售茶叶，并对仓库库存茶叶的品种、数量、重量、进货价、销售价等予以签名捺印确认，故食药监局认定林某为涉案茶叶的销售主体，并无不当。
二、根据《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款：“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、销售餐饮服务，应当依法取得许可。但是，销售食用农产品，不需要取得许可”。但根据商务部、财政部、国家税务总局2005年4月4日印发的商建发（2005）1号《关于开展农产品连锁经营试点的通知》关于食用农产品范围注释，涉案预包装茶叶不属于食用农产品。另根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款规定：“违反本法规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法生产经营的工具、设备、原料等物品；…货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。”因林某无法提供进货票据及销售台账等相关资料，无法核算原已售出的茶叶数量，食药监局认定涉案未售出的茶叶货值为134096.3元，并无不当。且食药监局对林某处以货值金额居中15倍的处罚，与林某违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，并未超出自由裁量权范围，符合法律规定。
三、关于行政处罚决定程序是否合法的问题。根据相关证据材料显示，食药监局对林某未取得食品生产经营许可销售茶叶的行为立案后，依法向其发出《行政处罚事先告知书》《听证告知书》，告知其拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容，及享有陈述、申辩和申请听证的权利。林某在法定期限内既没有向食药监局提出陈述、申辩，也没有申请听证。食药监局结合调查取证资料，在听证期满后经集体讨论后作出涉案处罚决定，并依法进行送达，程序合法。
三、案件结果
一审清新区人民法院认为：英德某局作出的涉案行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。因此，判决：驳回林某的诉讼请求。
二审清远市中级人民法院认为：原审判决围绕当事人的诉辩主张，根据上诉人提交的证据和结合被上诉人提交的证据进行了认定，原审驳回上诉人的诉讼请求判决合理合法，且理由阐述充分，予以确认。本案涉案行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法律规定的正当程序，应当予以维持。因此，判决：驳回上诉，维持原判。
四、总结
行政程序作为规范行政权，体现法治形式合理性的行为过程，是实现行政法治的重要前提，而行政程序发达与否，是衡量一个国家行政法治程度的重要标志。在弘扬程序正义的今天，行政程序合法应该引起我们足够的重视。行政程序合法是实现宪政法治理念和精神的具体要求，其价值日益被世界各国所重视。行政程序合法，一方面为实现实体规则提供了具体的可操作性规则，有利于提高行政效率；另一方面，行政程序能有效控制政府行政权力，保障公民的权利和自由。
（供稿人：周红平律师 范子聪律师）
